Ноя
15

Ответственность как важное условие становления института кадастровых отношений

Правовая политика современной России: реалии и перспективы: материалы науч.-практ. конф., посвящ. 75-летию образования Иркутской области. Иркутск, 10 ноября 2012 г./ФГБОУ ВПО «ИГУ», Юрид. Ин-т. – Иркутск: Изд-во ИГУ, 2012. – 400с. ISBN 978-5-9624-0631-2, стр.280

Ю.В Федоренко, соискатель кафедры гражданского права ЮИ ИГУ, заместитель директора, руководитель судебно-экспертного направления ЗАО «Восточно-Сибирское геодезическое предприятие»

Ответственность как важное условие становления

института кадастровых отношений

В условиях совершенствования земельного законодательства в Российской Федерации особую актуальность приобрели  отношения связанные с ведением государственного кадастра недвижимости (далее – ГКН), осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельностью (далее - кадастровые отношения), регулируемые Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ  «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон о кадастре).

В целях соблюдения Закона о кадастре, учитывая, что неотвратимость ответственности непосредственно вытекает из принципа всеобщей обязательности закона помимо организационных мер, законодательно предусмотрены правовые средства с возможностью применения мер принуждения.

Анализ положений Закона о кадастре показал, что ответственность участников кадастровых отношений наступает в случае внесения недостоверных сведений в ГКН, либо в случае угрозы внесения таких сведений, что является результатом либо кадастровых ошибок, либо технических ошибок в сведениях. При этом  законодательно определено, что техническая ошибка – это  прерогатива органа кадастрового учета, а кадастровый инженер может допустить только кадастровую ошибку, которую, как явствует из смысла пункта 4 части 7 статьи 29 Закона о кадастре,  в последствие можно будет квалифицировать как грубое нарушение кадастровым инженером требований, установленных Законом о кадастре.

Следует отметить, что понятие «грубые нарушения», в настоящее время не определено. В свою очередь, по вопросу определения критериев грубых нарушений Минэкономразвития РФ, в Письме от 27.07.2010 №13293-ИМ/Д23, указало, что исходя из части 8 статьи 29 Закона о кадастре, квалификация  допущенных кадастровым инженером нарушений в качестве грубых относится к полномочиям соответствующей квалификационной комиссии.

Что-бы прийти к правильному пониманию эффективности установленного законодателем механизма ответственности, в настоящем исследовании, на примере основных участников кадастровых отношений, коими являются кадастровые инженеры, с одной стороны, и должностные лица органов, осуществляющих государственный кадастровый учет недвижимого имущества и ведение государственного кадастра недвижимости (далее – органы ГКН), с другой стороны, я постараюсь проанализировать все, предусмотренные на сегодняшний день, меры принуждения.

Так, Уголовный кодекс РФ содержит статью 170, предусматривающую ответственность должностного лица, которое, используя свое служебное положение,  из корыстной или иной личной заинтересованности допустило искажение сведений в ГКН. Ответственность за указанное нарушение варьируется  от штрафных санкций, лишения права занимать определенные должности на срок до трех лет до исправительных работ на срок до трехсот шестидесяти часов. При этом, понятие «должностное лицо» в данном случае законодательно не определено, но по аналогии с главой 30 того же кодекса, а так же по аналогии с КоАП РФ можно сделать вывод, что к кадастровым инженерам данная ответственность не применима. Других статей за преступления в сфере кадастровых отношений Уголовный кодекс РФ не содержит.

Статьей 14.35 Кодекса об административных правонарушениях РФ в отношении кадастрового инженера предусмотрена ответственность за внесение заведомо ложных сведений в межевой план, акт согласования местоположения границ земельных участков, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния, в виде наложения административного штрафа в размере пяти тысяч рублей или дисквалификации на срок до трех лет. Однако, сама возможность применения дисквалификации, за указанные правонарушения ставится под сомнение, учитывая, что в соответствии положениями пункта 3 статьи 3.11 того же кодекса установлен закрытый перечень лиц к которым такая ответственность применима. Кадастровый инженер гипотетически может войти в этот перечень, но только в случае осуществления предпринимательской деятельности без образования юридического лица. Вместе с тем, согласно положениям статьи 31 Закона о кадастре, кадастровый инженер может осуществлять кадастровую деятельность, как в качестве индивидуального предпринимателя, так и в качестве работника юридического лица на основании трудового договора с таким юридическим лицом - по своему выбору. Таким образом, вероятнее всего, реальная ответственность за внесение заведомо ложных сведений в указанные документы,  будет сведена к штрафу.

В отношении должностных лиц органа ГКН, статьей 14.35 Кодекса об административных правонарушениях РФ предусмотрена ответственность за несвоевременное или неточное внесение сведений о недвижимом имуществе в ГКН, за незаконный отказ в предоставлении сведений или несвоевременное предоставление сведений внесенных в ГКН, за нарушение порядка информационного взаимодействия при ведении ГКН. В общем виде максимальная ответственность за указанные правонарушения устанавливается в виде штрафа до пяти тысяч рублей.

В дополнение к уголовной и административной ответственности, Закон о кадастре предусматривает такой вид административного пресечения деятельности кадастрового инженера как аннулирование квалификационного аттестата в случае принятия более чем десяти раз в течение календарного года органом кадастрового учета решений об отказе в осуществлении кадастрового учета по основаниям, связанным с грубым нарушениям кадастровым инженером требований, установленных Законом о кадастре, к выполнению кадастровых работ или оформлению соответствующих документов, подготовленных в результате таких работ.

Первая загадка, а точнее будет сказать страшная тайна, с которой сейчас живет кадастровое сообщество, в страхе лишиться своих аттестатов, это какие ошибки будут квалифицироваться как грубые. Можем с уверенность заявить, что на сегодняшний день ни один кадастровый инженер четко не ответит на этот вопрос. Многочисленные всероссийские научно-практические конференции, проходившие в 2011-2012 годах в разных городах России, с участием представителей Минэкономразвития, Росреестра и саморегулируемых организаций кадастровых инженеров это наглядно продемонстрировали, так как практические коллизии возникают на почве понимания и применения  этих норм уже сейчас.

При таких обстоятельствах, важно особо отметить мнение Конституционного Суда РФ, который в своих решениях неоднократно указывал, что из конституционного принципа равенства вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Неопределенная по содержанию состава правонарушения норма не соответствует конституционным принципам юридической ответственности и противоречит требованиям ст. ст. 1, 15, 19 Конституции РФ[1].

Вторая сложность применения, указанной в Законе о кадастре, меры ответственности состоит в невозможности определения подлинного состава лиц отвечающих за принятие решения об аннулировании аттестата.

Положением о составе, порядке работы квалификационной комиссии для проведения аттестации на соответствие квалификационным требованиям, предъявляемым к кадастровым инженерам, порядке проведения квалификационного экзамена на соответствие квалификационным требованиям, предъявляемым к кадастровым инженерам, о перечне документов, представляемых одновременно с заявлением о получении квалификационного аттестата кадастрового инженера, утвержденное Приказом Минэкономразвития РФ от 22.01.2010 № 23 (далее – Положение о порядке работы комиссии)  установлен порядок рассмотрения обстоятельств, являющихся основанием для аннулирования квалификационных аттестатов кадастровых инженеров, которым, так же как и положениями Закона о кадастре, на наш взгляд не определен круг лиц ответственных за правильную и объективную оценку обстоятельств, которые могут служить основаниями для принятия решения об аннулировании квалификационного аттестата кадастрового инженера.

С одной стороны,  функциями по рассмотрению указанных обстоятельств и принятию решений об аннулировании аттестатов наделена комиссия, состоящая из представителей уполномоченного органа субъекта РФ, представителей территориального органа кадастрового учета  по соответствующему субъекту РФ и подведомственному органу кадастрового учета государственного учреждения по соответствующему субъекту РФ, представителей саморегулируемых организаций в сфере кадастровой деятельности с обязательным приглашением кадастрового инженера или его уполномоченного представителя к рассмотрению обстоятельств, которые могут быть признаны основаниями для аннулирования аттестата (далее – Комиссия).

С другой стороны, как следует из пункта 54 Положения о порядке работы комиссии, данный коллегиальный орган рассмотрит только те обстоятельства, которые первично будут квалифицированы как грубые соответствующим территориальным органом органа кадастрового учета или подведомственным учреждением. Именно указанный территориальный орган или подведомственное учреждение, направляет в комиссию письмо обосновывающее наличие грубых нарушений.

Считаю, что такая законодательная позиция не способствует прозрачности рассматриваемой процедуры. При подобном подходе, орган кадастрового учета или подведомственное учреждение имеет возможность дифференцированно подойти к ошибкам тех или иных кадастровых инженеров. А именно: по одним кадастровым инженерам - подать соответствующие сведения о выявленных нарушениях в Комиссию, а по другим – не подавать. При отсутствии толкования термина «грубые нарушения» – это более чем возможно. Ответственность за такой «дифференцированный подход» не к ошибкам, а к инженерам – законодательно не установлена. По моему мнению, такие положения закона содержат неприкрытую коррупционную мотивацию, оказывая деструктивное воздействие на защищенность кадастровых инженеров от произвола должностных лиц органов кадастрового учета.

Учитывая изложенное, полагаю, что законодателем не установлены не только критерии, но и не сформулированы цели, принципы действия предусмотренных мер ответственности, при которых не ясно какие проблемы они призваны решить. Очевидна «асимметричность» мер ответственности предусмотренных для кадастровых инженеров по сравнению с мерами ответственности, установленными для должностных лиц органов ГКН; как яркий пример логической ошибки, возникающей при нарушении закона тождества – использование в КоАП РФ подмены понятия «лишение специального права» понятием «дисквалификация»; отсутствие толкования определения «грубое нарушение» создает возможность произвольного восполнения пробела на практике.

Подводя итоги, считаю важным внести следующие изменения в законодательство:

Во-первых, дать четкое толкование, либо закрытый перечень критериев понятия «грубые нарушения» кадастровым инженером требований, установленных Законом о кадастре;

Во-вторых, перенести из Закона о кадастре статью предусматривающую ответственность кадастровых инженеров в КоАП РФ, заменив «дисквалификацию» в отношении кадастрового инженера на «лишение физического лица ранее предоставленного ему специального права», предусмотренное статьей 3.8. КоАП, а также определить круг ответственных лиц за принятие решения о лишении специального права, уравновесить ответственность должностных лиц органов ГКН, относительно ответственности кадастровых инженеров за подобные нарушения.

 

 

 


[1] Постановление органа конституционного контроля от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности ст. 54 ЖК РСФСР; от 16 марта 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 44 УПК РСФСР и ст. 123 ГПК РСФСР; от 17 июня 2004 г. N 12-п по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 155, п. п. 2, 3 ст. 156 и ст. 283 Бюджетного кодекса РФ.

Joomla 1.6 template